Opinia KSNiO NSZZ „Solidarność”

do projektu rozporządzenia Ministra Edukacji w sprawie sposobu podziału łącznej kwoty potrzeb oświatowych między jednostki samorządu terytorialnego w roku 2027

Opinia przygotowana w konsultacji
z Krajową Sekcją Oświaty i Wychowania NSZZ „Solidarność”

Krajowy Sekretariat Nauki i Oświaty NSZZ „Solidarność” negatywnie ocenia projekt rozporządzenia Ministra Edukacji w sprawie sposobu podziału łącznej kwoty potrzeb oświatowych między jednostki samorządu terytorialnego w roku 2027.

Projekt w zdecydowanej większości powiela mechanizm obowiązujący w roku 2026, oparty na algorytmicznym podziale środków według liczby uczniów przeliczeniowych, z zastosowaniem licznych wag i wskaźników. Wprowadzane zmiany mają charakter punktowy i nie odpowiadają na zasadniczy problem systemu finansowania oświaty, jakim jest rosnąca rozbieżność pomiędzy rzeczywistymi kosztami realizacji zadań oświatowych a środkami przekazywanymi jednostkom samorządu terytorialnego.

Największe zastrzeżenia budzi przyjęte przez projekt założenie, zgodnie z którym spadek liczby dzieci i uczniów stanowi podstawę do ograniczania środków kierowanych do systemu edukacji. Ministerstwo proponuje zmianę wskaźników opartą na prognozach demograficznych, skutkującą obniżeniem naliczania środków dla części samorządów.
W praktyce oznacza to, że niż demograficzny nie zostanie wykorzystany do poprawy jakości kształcenia, zmniejszenia liczebności oddziałów lub zwiększenia dostępności pomocy psychologiczno-pedagogicznej, lecz stanie się instrumentem redukcji nakładów.

W ocenie NSZZ „Solidarność” jest to kierunek błędny. Mniejsza liczba uczniów nie oznacza proporcjonalnego spadku kosztów funkcjonowania szkół. Koszty utrzymania budynków, zapewnienia kadry pedagogicznej, organizacji pomocy psychologiczno-pedagogicznej, kształcenia specjalnego czy transportu uczniów pozostają w dużym stopniu stałe. Projekt nie uwzględnia tej okoliczności, koncentrując się przede wszystkim na aspektach statystycznych i algorytmicznych.

Niepokój budzi również wzrost standardu finansowego A jedynie o około 5,5 proc., do poziomu około 10 252 zł. Jednocześnie Ministerstwo zakłada wzrost łącznej kwoty potrzeb oświatowych do około 121,9 mld zł. Dane te nie mogą być jednak analizowane w oderwaniu od wzrostu kosztów funkcjonowania szkół oraz skutków zmian wynagrodzeń nauczycieli. Sam nominalny wzrost środków nie przesądza o poprawie sytuacji finansowej oświaty, a przedstawione materiały nie wykazują, że projektowane rozwiązania zapewnią pełne finansowanie ustawowych zadań edukacyjnych.

Kolejnym problemem jest dalsze utrzymywanie wyjątkowo skomplikowanego systemu wag i wskaźników. Konstrukcja algorytmu staje się coraz mniej przejrzysta dla organów prowadzących, dyrektorów szkół, organizacji związkowych oraz opinii publicznej. Utrudnia to ocenę rzeczywistych skutków finansowych poszczególnych rozwiązań i ogranicza transparentność podziału środków publicznych.

Wątpliwości budzą także zmiany skutkujące przesunięciem części środków pomiędzy poszczególnymi kategoriami jednostek samorządu terytorialnego. Zwracają na to uwagę również organizacje samorządowe, wskazując na brak pełnego pokrycia kosztów wykonywania zadań oświatowych oraz nierównomierne skutki projektowanych rozwiązań dla różnych typów JST.

Negatywnie należy ocenić również wyodrębnienie nowego komponentu finansowania branżowych centrów umiejętności. Choć wspieranie kształcenia zawodowego jest zasadne, trudno zaakceptować tworzenie kolejnych szczególnych mechanizmów finansowania przy jednoczesnym braku rozwiązania problemu niedostatecznego finansowania podstawowych zadań realizowanych przez szkoły i placówki oświatowe. Projekt przewiduje przeznaczenie na ten cel odrębnych środków w wysokości 1 mln zł na każde centrum. Jeżeli środki na BCU są wyodrębniane z tej samej łącznej kwoty potrzeb oświatowych, to w praktyce mogą zmniejszać pulę środków dzielonych między pozostałe zadania oświatowe. Ministerstwo powinno jednoznacznie wykazać, czy finansowanie BCU ma charakter rzeczywiście dodatkowy, czy też odbywa się kosztem środków przeznaczonych na szkoły, przedszkola i placówki.

Projekt przewiduje zastosowanie wskaźników pomniejszających w wychowaniu przedszkolnym. W uzasadnieniu wskazano, że ma to wynikać z niżu demograficznego oraz prognoz spadku liczby dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Jednocześnie przyznano, że skala tego zjawiska będzie zróżnicowana między JST. Z uzasadnienia wynika, że wskaźniki pomniejszające mają wynosić 3%, 4,5% albo 8%, w zależności od typu gminy i liczby mieszkańców. KSNiO NSZZ „Solidarność” negatywnie ocenia ryzyko mechanicznego pomniejszania finansowania wychowania przedszkolnego. Spadek liczby dzieci nie oznacza proporcjonalnego spadku kosztów prowadzenia przedszkola. Koszty zatrudnienia nauczycieli, specjalistów, pracowników obsługi, utrzymania budynku, wyżywienia, energii, pomocy psychologiczno-pedagogicznej oraz kształcenia specjalnego nie zmniejszają się automatycznie o 3%, 4,5% lub 8%. Szczególne ryzyko dotyczy małych gmin, w których nawet niewielka zmiana liczby dzieci może prowadzić do istotnego obniżenia naliczenia środków, a jednocześnie nie daje realnej możliwości obniżenia kosztów stałych. Może to skutkować presją na łączenie grup, ograniczanie zatrudnienia albo pogarszanie warunków pracy nauczycieli wychowania przedszkolnego.

Załącznik do rozporządzenia wskazuje, że przeliczeniowa liczba uczniów w JST jest ustalana na podstawie danych z SIO dla bazowego roku szkolnego według stanu na 15 czerwca 2026 r., chyba że przepisy rozporządzenia przewidują inny stan danych. Takie rozwiązanie były już przez KSNiO krytykowane na etapie procedowania ustawy dotyczącej „potrzeb oświatowych”. Podtrzymujemy swoje stanowisko, ponieważ uważamy, że oparcie podziału środków na danych z jednego dnia ma walor techniczny i nie oddaje zmian zachodzących w roku szkolnym. Dotyczy to w szczególności liczby uczniów z orzeczeniami, liczby godzin wsparcia, konieczności zatrudnienia specjalistów, zmian organizacyjnych, sytuacji migracyjnej, liczby dzieci w przedszkolach oraz faktycznych potrzeb kadrowych szkół. KSNiO NSZZ „Solidarność” postuluje wprowadzenie mechanizmów korekcyjnych albo rezerwowych, które umożliwią reagowanie na istotne zmiany w trakcie roku budżetowego i szkolnego.

Załącznik do rozporządzenia przewiduje wysokie wagi dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi lub z autyzmem, w tym z zespołem Aspergera. Przy okazji po raz kolejny przypominamy, że oficjalna diagnoza „zespół Aspergera” została wycofana z najnowszych medycznych klasyfikacji. Między innymi ze względu na powiązania Hansa Aspergera ze zbrodniczym systemem hitlerowskim. Obecnie używa się szerokiego pojęcia spektrum autyzmu (ASD). Używanie przestarzałego i obarczonego  ideologicznie pojęcia nie stawia autorów projektu w najlepszym świetle.  Dla oddziałów specjalnych przewidziano wagę P9 = 10,000, a dla uczniów w oddziałach innych niż specjalne wagi zróżnicowano według liczby godzin wsparcia, m.in. P10 = 9,500 dla wsparcia powyżej 10 godzin, P11 = 7,100 dla wsparcia powyżej 5 do 10 godzin, P12 = 3,600 dla wsparcia powyżej 2 do 5 godzin oraz P13 = 1,500 dla wsparcia do 2 godzin. Kierunkowo należy pozytywnie ocenić powiązanie finansowania z liczbą godzin wsparcia. Jednocześnie konieczne jest zagwarantowanie, że system ten nie będzie prowadził do presji na ograniczanie liczby godzin wsparcia w IPET lub do organizowania wsparcia w sposób minimalny. Finansowanie powinno podążać za rzeczywistymi potrzebami ucznia a nie odwrotnie. Należy też monitorować, czy wagi faktycznie wystarczają na zatrudnienie nauczycieli współorganizujących, pedagogów specjalnych, psychologów, logopedów, terapeutów i pomocy nauczyciela.

W uzasadnieniu do rozporządzenia wskazano, że środki na sfinansowanie wzrostu wysokości oraz rozszerzenia prawa do odpraw w związku z przejściem na emeryturę, rentę lub nauczycielskie świadczenie kompensacyjne będą uwzględnione w ramach wzrostu standardu finansowego. Takie sformułowanie jest niewystarczające. Należy oczekiwać wskazania konkretnej kalkulacji: jaka część wzrostu standardu A wynika z odpraw, jaka z innych zmian, a jaka z ogólnego wzrostu kosztów. Bez tego nie da się ocenić, czy środki będą wystarczające dla samorządów, w których w 2027 r. wystąpi większa liczba nauczycieli uprawnionych do odpraw. KSNiO postuluje o przedstawienie szczegółowych danych dotyczących prognozowanej liczby odpraw i ich wpływu na potrzeby oświatowe JST.

Projekt przewiduje zmianę wartości wagi dotyczącej domów wczasów dziecięcych do wartości 0, co uzasadniono prowadzonymi równolegle pracami nad zniesieniem tego rodzaju placówek od 1 stycznia 2027 r. W opinii dotyczącej rozporządzenia w sprawie likwidacji domów wczasów dziecięcych KSNiO wskazała na negatywne skutki wspomnianego rozporządzenia i dlatego ta zmiana nie może być traktowana wyłącznie jako techniczne dostosowanie algorytmu, ale świadoma i niewłaściwa decyzja MEN. Likwidacja finansowania DWD będzie mieć skutki społeczne, pracownicze i organizacyjne. Wymaga to osobnej oceny wpływu na uczniów, pracowników tych placówek, samorządy oraz lokalne społeczności.

Zdaniem Krajowego Sekretariatu Nauki i Oświaty NSZZ „Solidarność” projekt koncentruje się na sposobie podziału środków, pomijając kwestię ich adekwatności do rzeczywistych potrzeb systemu edukacji. Nie przedstawiono rozwiązań gwarantujących pełne finansowanie skutków zmian wynagrodzeń nauczycieli, nie zapewniono skutecznych mechanizmów ograniczających negatywne skutki niżu demograficznego dla szkół oraz nie wykazano, że proponowany algorytm będzie sprzyjał poprawie jakości kształcenia.

W konsekwencji projekt należy ocenić jako kolejny etap dostosowywania systemu oświaty do ograniczeń budżetowych państwa, a nie jako instrument służący rozwojowi edukacji.

KSNiO NSZZ „Solidarność” postuluje o:

1. przedstawienie pełnych symulacji skutków projektowanego algorytmu dla każdej kategorii JST;
2. wykazanie, czy wzrost standardu A o 5,5% pokrywa rzeczywisty wzrost kosztów oświaty;
3. wskazanie, jaka część wzrostu standardu A wynika ze zmian w Karcie Nauczyciela, w tym odpraw;
4. wykazanie, czy finansowanie BCU ma charakter dodatkowy, czy pomniejsza środki na pozostałe zadania oświatowe;
5. rezygnację z mechanicznego pomniejszania finansowania wychowania przedszkolnego albo wprowadzenie mechanizmu ochronnego dla małych gmin;
6. przedstawienie skutków zmniejszenia liczby uczniów liceów ogólnokształcących o 5%;
7. przygotowanie osobnych symulacji dla małych szkół i szkół wiejskich;
8. monitorowanie, czy wagi dla uczniów z niepełnosprawnościami pokrywają rzeczywiste koszty wsparcia;
9. przedstawienie skutków zmiany sposobu liczenia wskaźnika zamożności;
10. uzupełnienie OSR o wpływ projektu na zatrudnienie nauczycieli oraz pracowników administracji i obsługi;
11. przedstawienie skutków zmiany finansowania domów wczasów dziecięcych;
12. zagwarantowanie, że nowe zadania nie będą finansowane kosztem podstawowych zadań szkół, przedszkoli i placówek.

Wobec powyższego, Krajowy Sekretariat Nauki i Oświaty NSZZ „Solidarność” wnosi o ponowne przeanalizowanie projektu rozporządzenia oraz przedstawienie rozwiązań zapewniających rzeczywiste powiązanie wysokości środków kierowanych do oświaty z faktycznymi kosztami realizacji zadań edukacyjnych.

W imieniu Prezydium KSNiO NSZZ „Solidarność”

 Przewodniczący KSNiO NSZZ „Solidarność”
dr Waldemar Jakubowski

Zastępca Przewodniczącego KSNiO NSZZ „Solidarność”
Krzysztof Wojciechowski

OPINIA DO POBRANIA